　　（中经评论·北京）从2008年4季度开始，为拉动内需、保持国民经济平稳较快发展，中央做出了扩大基本建设投资、加快铁路建设的重大决策。当前，开工建设的铁路新线里程已达3万公里，投资总规模达到2万亿元，今明两年还将有2万公里新建铁路项目开工建设。在大规模铁路建设中，如何加强投资控制既是社会各界普遍关注的热点和焦点，也是摆在铁路建设组织者和管理者面前的重大课题。我们必须树立新的投资控制理念，增强为国家、为铁道部、为投资者当家理财的责任意识，认真扎实做好投资控制工作，切实防止概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象，坚决杜绝投资浪费，努力实现投资效益最大化。
　　
　　一、创新投资控制理念
　　
　　所谓投资控制，就是通过对建设项目投入的资金、资源及其投入产出过程实施有效的调节和管理，防止出现投资浪费、损失和资金流失，在保证工程质量的前提下，把总投资控制在一定的范围内。搞好投资控制是一项复杂的系统工程，要取得好的效果，首先必须创新投资控制理念。

　　一是树立全方位控制投资的理念。铁路工程建设的突出特点是生产周期长、环节多，点多线长面广，生产要素变量多、变化大，无论哪个阶段、哪个环节、哪个方面的工作存在欠缺或失误，都会演变成投资浪费或资金流失的黑洞。因此，搞好铁路项目投资控制，需要从决策层到执行层全方位的控制。铁道部对铁路建设项目的决策起着关键和主导作用，部机关职能部门对投资控制发挥着不可或缺的作用，承担着重要责任；建设单位是受铁道部和投资者委托，实施项目管理的责任主体，在参建单位中居于核心位置，对实现投资控制目标负有第一位的责任；勘察设计是投资控制的源头，勘察设计单位对控制投资负有源头责任；监理单位对合同履约、计划执行、验工计价、变更设计等活动负有监控、把关责任，是建设单位实施投资控制的重要帮手；施工单位也有自己的投资控制责任。其中，建设单位作为投资控制的第一责任者，必须增强责任意识，认真负责地为国家、为投资者当好家、理好财，不辱使命、不负重托。

　　二是树立全过程控制投资的理念。铁路建设项目从规划和预可研开始，到竣工验收开通运营为止，一般要经过数年甚至更长的时间，投资控制必须贯穿建设项目的全过程。目前，铁路建设项目及早确定建设单位，目的就是让其从预可研或可研阶段就开始介入，并参与规划研究，对建设项目进行全过程了解。在此基础上，制定办法和措施，实现全过程的投资控制。这样做，可以有效克服过去那种重后期、轻前期，重投资增加、轻方案优化的做法，做到投资控制贯穿于建设全过程。

　　三是树立向管理要效益的理念。投资控制不是一项孤立的工作，牵涉工程建设的方方面面，必须全面加强管理，控制好安全、质量、环保、投资、工期和技术创新等各个环节，才能有效避免各种损失浪费和效益流失，实现最终的目标。铁道部按照科学发展观要求，提出了“以人为本、服务运输、强本简末、系统优化、着眼发展”的铁路建设新理念，是铁路建设管理的重要指导方针，既为投资控制提供了重要的思路和途径，同时也提出了投资控制的重点任务，即通过系统优化和严格管理，把该做的做强，把能精简的减下来，力求以最低的投入取得最佳的投资效益和社会效益。同时，大力推行全面预算管理，建立建设项目投资控制模拟运行表，从项目一开始就分项进行核算，涵盖工程预付款及其结算抵扣、工程形象进度款、甲供料款、按合同约定需扣除的质保金、验工计价与工程结算的时间差异等内容，有变化时具体分析原因、准确进行核算。

　　五是树立加快建设的理念。加快铁路建设，不仅是铁路落实党中央、国务院重大战略决策的政治责任，是铁路发展的根本途径、早日实现铁路现代化的必然要求，也是控制建设投资，提高投资效益的迫切需要。当前，除了国民经济和社会发展急需，各级地方政府高度重视和人民群众大力支持铁路建设等有利条件外，加快建设还有以下优势：一是建设用地成本占投资的比例日益增大，早日开工建设，可以节省很大一批资金。二是目前建筑材料价格居于较低水平，多采购一些材料设备，加快项目推进，可直接降低建设成本。三是项目提前建成通车，不仅能够节约一部分资金成本（贷款利息）、节约一定的建设成本（管理费用、人工成本等），还能够新增铁路运力，增加运输收入，提高投资效益。四是受全球金融危机影响，当前社会就业难度加大，劳动力资源丰富，人工成本相对较低。五是铁路项目早日建成，可以早日拉动地方经济发展，带来的社会效益不可低估。因此，在保证工程质量和施工安全的前提下，树立加快建设就是节约投资的观念，认真分析加快项目建设的条件，加大投资技术经济分析，科学决策，科学组织，积极采取有效措施，坚决攻克影响和制约建设进度的问题，加快建设步伐。

　　六是树立集约建设的理念。集约建设就是要以社会效益和经济效益为根本，走质量效益型道路，对现有资源进行有效重组，实现以最小的投入获取最佳的投资回报，这是强本简末的具体表现。紧紧围绕质量、安全、投资、工期、环保、技术创新“六位一体”的目标，坚持走集约发展、低成本扩张的道路，深入推进建设项目标准化管理，实现铁路建设管理方式由粗放管理向精细管理的转变、由传统管理向科学管理的转变。紧紧抓住投资控制的关键环节，本着对国家、对人民高度负责的态度，对投资实施主动控制和超前控制，管好用好每一分钱，最大限度地节约建设资金、降低建设成本。主动地积极地投资控制，就会收到理想的成效。同样，凡事“预则立，不预则废”，投资控制的“预”要体现在对前期工作的早介入、深介入和对各种情况的预见上。建设单位应当对技术方案、概算编制早提意见、多提意见，早算账、明算账，对工程投资始终做到心中有数，决不能前期不急、后期着急，事先不说、“秋后”算账。
　　
　　二、创新投资控制方法
　　
　　做好铁路建设项目投资控制，必须紧紧把握规划、技术标准、设计方案和工程措施、工程实施过程控制4个重要环节。
　　
　　（一）把握好规划的深化
　　
　　按照国家批准的铁路建设规划，进一步做好方案深化工作。对枢纽布局和功能定位，应充分考虑长远发展、城市规划，要一次规划到位，坚决避免刚建好就改、刚使用就不能满足功能需要的问题。对主要通道的走向和功能，应考虑城镇化、产业布局、自然资源等因素，避免大幅度展线或线路远离重要客货聚集区，避免刚开通就出现运能不足的问题。点线能力应配套，努力避免功能浪费。
　　
　　（二）把握好技术标准的完善和选用
　　
　　技术标准是工程建设的大纲，也是决定建设规模大小、投资多少的基本依据。建设单位从预可研和可研阶段开始就要参与建设标准的确定，抓好建设标准的执行。

　　一是科学确定标准。对单双线和运量设计、桥隧布置等大的决策，要进行多方案比较，既要适应当前、强调经济性，又要着眼长远、增强前瞻性。对于不易改造的线路基础工程可以一次做到位，预留发展条件；容易改造的部分则要以满足当前需要为原则，不宜盲目追求高标准。在速度目标值选用上，要根据地形、地质条件和线位、站位等具体情况，实事求是地确定区段速度目标值。在特殊不良地质、既有车站利用区段等，可以适当降低设计速度，节省投资。在地形、地质条件好的情况下，应着眼发展，适当预留提速条件。在车站站房规模、型式选择上，按照功能性、系统性、先进性、文化性、经济性要求，坚持“一百年不落后”，做好建筑风格设计和质量控制，反对片面追求规模、追求建筑材料档次、追求车站空间、求洋求异等对投资影响大的错误倾向。在牵引种类选择上，由于电力牵引具有环保、节能、运力大等优势，虽然一次性投资多一些，但长期效益非常好。所以，对新线应尽可能选用电力牵引，或预留电力牵引条件；对既有线非电力牵引区段，应有计划地进行电化改造。在轨道类型选择上，应认真研究几种无砟轨道的适用范围和使用成本、无砟轨道的段落长度、时速200-250公里标准客运专线全线使用无砟轨道的可行性等问题，从“寿命期成本”的角度考虑，宜砟则砟，反之亦然。

　　五是不断完善标准。加深部分专业技术领域理论研究，进一步完善技术标准。目前，隧道内列车交会时的空气动力学理论、列车噪音和振动的理论计算等急需加深研究，以准确、合理确定线间距、声屏障设置等。
　　
　　（三）把握好设计方案及工程措施的适宜性
　　
　　建设单位应督促设计单位从以下几个方面加强勘察设计质量和投资控制：

　　二是现场勘测的准确性。对建筑物类型和规模、三电、地下管线、道路立交的数量和孔跨要求，对企业、学校、医院、军产等的整体影响，要预先调查清楚，做到开工后基本没有变化，可以有效避免投资增加。
　　三是要提高规避风险意识。在设计阶段就要采取措施，尽量规避和降低安全风险、环境风险、工期风险和投资风险。一是地质选线，应尽量避开不良地质地段，坚决绕避突泥突水隧道；二是环保选线，对自然保护区的核心区、缓冲区，对重点文物、重要自然和人文景观等应避开；三是尽力避开重要建筑物或建筑物集中的区域，以免拆不动或代价太高。

　　四是工程措施的适宜性。要避免工程措施方面存在的2种趋势：一是措施过强。路基基底处理，路基预压土数量和时间，桥梁桩基的长度、桩径，桥梁墩台结构，隧道Ⅱ、Ⅲ级围岩的防水和衬砌，GSM-R基站间距等设计，存在追求过高安全度的趋势。二是措施较弱。一些软基基坑的开挖防护，邻近居民住宅、公路的高边坡处理，特殊地质条件的结构物等设计，存在措施不到位的趋势。这2种现象都必须加以克服。

　　六是组织做好初设审查和施工图审核及优化。建设单位组织相关专业人员介入初步设计和审查工作，提前与地方协调好立交、防洪、征拆等工作，落实拆迁范围、数量和价格，尽早签订实施协议。对于施工图审核，建设单位要吃透初设批复文件的精神，选择好审核队伍，提前把握住重大方案和工程措施，确保各类构筑物结构安全。同时，建设单位要组织做好初步设计优化工作。对主要设计原则和线路走向、站场设置、双线隧道单双洞选择等重大问题进行审查和比选，对重点线桥隧专业工程的设计方案和设计措施进行优化。加强对地质勘察工作的督促检查，重点抽查有无分包现象、钻探取芯资料是否真实、钻探密度是否达标、分析判识是否准确等，对应的工程措施有无优化的余地。立交桥设置、征地拆迁、三电迁改、管线改移等影响线路方案的条件是否落实，工程数量、投资规模和投资划分是否准确。设计数量、采用定额等是否正确。做好施工图审核和优化，根据现场调查和核对情况，调整、优化施工方案。
　　
　　（四）把握好工程实施阶段的过程控制
　　
　　工程实施阶段，投资控制要作为项目标准化管理工作的重点，深挖节约投资的潜力，主要抓好以下环节：

　　（1）招投标环节。招投标是降低工程造价的重要手段和重要环节。一是严格执行《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（国家发改委令第3号），符合招标条件的工程必须全部实行公开招标，不准以任何借口规避招标。二是科学合理、适度从紧地确定招标概算或标底，确保工程内容与招标概算费用相互对应。在编制招标概算之前，把已经发现的量差、计算错误等问题，先作出妥善处理，封上“口子”，避免招标后出现人为的恶意增长。三是进一步优化招标程序，严格招标监督和审核。坚持实行合理低价中标，中标价必须控制在招标概算内，否则重新组织招标。四要促进充分竞争。一个标段的投标人应在5家以上，切实防止围标、串标现象。五要坚持大标段招标。坚决杜绝以联合体形式投标而中标后分标、指定分包、非法分包等问题。另外，一个建设项目不能多次招标，原则上2至3次招完。

　　（2）合同管理环节。合同是投资使用的主要依据，合同管理则是投资控制最重要的手段。合同既包括签订的合同文本，也包括招标文件、投标人在标书中的承诺，以及建设单位的管理制度等。一是增强合同意识。凡是涉及双方经济活动的，都应当签订合同，并严格按照合同约定执行，实行全面、全过程的合同管理。二是严格执行部颁标准合同范本。其中通用条款是不准改变的，各项目可以结合实际设置一些专用条款，但专用条款一定要突出特点、宁缺勿滥。三是完善、硬化招标文件和合同条款。在招标文件和合同中，除政策性和意外性因素外，原则上均应包死。按照施工单位自主报价和风险分担的原则，对施工单位自购材料价差、施工工艺变化、大临设施变化等因素，要在合同条款中包死；对于Ⅱ类变更设计以及其他不确定因素，也要以一定的包干费用包死。四是严格按照合同验工计价。所有计价必须有充分依据，严格按合同约定进行，做到合同与价款相符，投资与进度相符，杜绝超估冒验或虚假验工等现象。对变更设计、价差系数、概算清理等问题，必须根据合同约定来处理，对合同外内容，必须先有批准手续，补充合同后再计价。五是加强合同归口管理。建设单位主管领导必须熟悉合同管理的专业知识，计财部门要配一名懂技术、熟悉概预算的负责人分管合同管理工作。合同管理负责人和其他专职合同管理人员，必须具备工程技术、工程经济、工程造价等专业知识，具有一定的工作经验。建设单位对外签订的所有合同必须经过专职合同管理人员审核把关，对某些重要合同、涉外合同，应当进行法律咨询。

　　（3）变更设计环节。变更设计是影响投资控制的主要因素之一。变更设计的发生，既有前期勘察设计深度不够和现场调查、市场调查、社会调查不深不细的原因，也有后期管理不规范、审核不严格的原因。一是严格执行I类变更设计条件，做好变更方案论证，避免打包和拆分。二是严格审查变更设计费用，建立变更设计问责制度。凡I类变更设计除隧道外都要先分清责任、落实费用分担方案后再报批。三是加大对隧道围岩类别变更管理力度，杜绝人为增大变更内容；四是变更设计不能只增加投资，不减少投资，对地质条件好、设计方案和措施超强的项目要果断实施变更，并相应核减投资，纳入降造费管理。

　　（4）物资设备采购环节。物资设备价值占工程投资的大部分，是投资控制的重点。一是物资设备采购方法要灵活，在价格较低时多采购。二是甲供物资设备要全部招标采购，实行最低价中标。对TBM、道岔、桥梁支座、站后通信信号设备等关键设备和钢材、水泥等大宗物资，充分发挥铁路整体集中采购优势，充分挖掘市场潜力，最大限度地降低采购价格。三是甲控物资和地材，发挥铁路局和建设单位的优势，协调有关单位进行限价，为施工单位节省成本。四是认真执行工程招标概算，因市场变化造成候选中标人的报价超出招标概算限额的，建设单位详细分析原因，报审后方可定标。五是通过招标严格选择有实力的招标代理和服务机构，认真落实供货计划，加强组织协调，努力减少中转环节和过程费用。

　　（5）施工组织设计环节。如果把工程建设看做是一场战役，施工组织设计发挥的就是“作战方案”的重大作用。施工组织设计的质量高低，不但决定工期目标的实现，而且直接影响投入产出和投资效益。建设单位必须把施工组织设计作为重中之重来抓。一是积极参与前期施组方案优化。建设单位在介入前期设计工作时，要超前谋划工程建设的布局和流程，以初步设计预审为契机，对整体工期安排、铺轨基地和箱梁预制场设置、重难点工程施工方案、站前站后工程统筹与接口等重大方案进行深入研究。同时，对主要材料供应及运输方式、混凝土供应、地材来源、土石方调配、站后设备选型配套等重点因素提前进行实地调研。既要重视施组的整体思路和流程，又要着眼单项工程、重点大临工程的布局和实施，为施工组织方案编制奠定坚实的基础。二是编制好指导性施工组织设计。初步设计批复后，立即着手编制全线指导性施工组织设计，对建设总工期、标段划分和先期招标开工点安排、大型施工装备的综合利用、征地拆迁协议的推进等问题作出更深研究和最佳选择，要确保合理工期，不能盲目压缩或随意延长。三是做好施工组织设计的动态优化。建设过程是动态的，施工组织设计也要随工程进展，适时进行调整和完善。四是不具备全面开工条件的项目，招标工作完成后，要等征地拆迁和设计图纸基本具备条件后再上施工队伍和机械设备，避免队伍窝工、设备闲置；同时，对施工单位的效益情况，建设单位也应当予以关注，并通过合理的施组安排、方案优化、外部建设环境的改善等手段，为施工单位创造良好效益提供条件。

　　（6）资金管理环节。合理安排资本金、自有资金等权益性资金和银行贷款等债务性资金的额度和到位时间。对于债务性资金，优先使用铁道部统借统还资金（包括短融、中期票据、债券等），再使用银行贷款，降低资金使用成本；严格按合同付款，既不超付、也不欠付；坚决杜绝乱开户、乱开支、乱借款、乱投资、乱担保行为，降低银行存量资金，加快资金周转。

　　（7）征地拆迁环节。在征地拆迁和外部协议的实施过程中，红线内征地拆迁、边角地处理、红线外部分房屋拆迁、企业整体拆迁、临时用地、回收用地等价格，三电迁改、管线迁改等单价，以及通航条件的满足、地质压矿处理、防洪措施、公铁立交桥设施方案等，价格弹性大、谈判空间大，对投资影响巨大。即使已经商定的内容，在项目实施过程中也会不断出现新情况、新问题。因此，对外协调、商谈的工作一刻也不能停。一是认真落实部省纪要规定，在加快征地拆迁进度的同时，力保价格和费用控制在“纪要”规定的范围以内。对实际发生的征地拆迁数量、单价和费用，必须按照协议约定逐项核对、共同签认，费用超出“纪要”规定或批复概算的，要及时履行报批手续。二是严格执行建设用地标准，积极优化设计方案，尽量降低用地规模和拆迁数量，减少三角地、边角地等相关费用。三是加强临时用地审核优化，尤其是要抓好制梁厂、取弃土场、弃砟场、便道的方案优化，大力压减临时用地规模。四是对三电迁改、管线改移必须做认真细致的调查，将数量核对准确。与产权单位方案差距较大的、费用较高的，一定要据理力争，必要时请第三方评估。对于超出概算需要进行变更设计的，要按程序办理。五是对环评敏感点（学校、医院、民房等），在铁路红线外30米范围内是否拆迁，按照先采取工程措施、再协商采用建筑物功能置换、后考虑拆迁的处理顺序。

　　（8）内部管理环节。建设单位健全各项内控机制是加强日常管理，实现全方位、全过程控制投资的根本保证。在国家和铁道部的有关法律、法规和制度中对投资使用程序有明文规定，主要有3个层面：基本建设程序、需要报铁道部批准的相关事项、建设单位管理权限内有关事项的办理程序。基本建设程序是强制性的，一般不会违背，需要重点抓好后2个层面程序的执行。为此，一是制定详细的投资控制管理办法和工作流程。二是实行严格的责任制，把投资控制的各项工作落实到部门、落实到个人，并对其业绩进行考核。三是认真执行建设管理费预算管理。严格控制人员数量，合理控制建设单位在用车、用人、办公和住房等方面的非生产性开支，严禁公款消费娱乐，坚决防止建管费超支，确保有限的建设资金用于工程上。